Değişim insanlığın en temel gerçeklerinden birisidir. Değişim bazen dış faktörlerden, bazen de iç faktörlerden kaynaklanır. Bazen dış dünyadaki gelişmeler sizi değişmeye zorlar, bazen de siz değişmek gerektiğini düşünerek bir iç motivasyon ile değişim sürecini başlatırsınız. İnsanlar için de, örgütler için de, toplumlar için de bu böyledir. Kamu İdarelerinde iç denetim faaliyetlerinin başlatılması esasen dış faktörlerden kaynaklanan bir değişim olmuştur. Türkiye’de eski, klasik tip denetim yaklaşımlarının, insanların, kurumların ve toplumların ihtiyaçlarına cevap veremez olduğu, bataklıkları kurutmak yerine sivrisinek avlamak gibi beyhude bir çaba içinde olduğu ve kendisini dünyadaki çağdaş mesleki gelişmeler ışığında güncel tutamadığı yadsınamaz birer gerçekti. Ancak, “uygunluk denetimi” veya “teftiş” olarak adlandırılan bu klasik denetim yaklaşımlarından denetlenenler dışında şikayetçi olan birileri de yoktu! Yani gelişmiş ülkelerin iç denetim mesleğinde ulaştığı nokta, çağdaş iç denetim mesleğinin kişi, kurum ve ülkelere sağladığı katkılar ülkemizde bilinmediğinden ve araştırılmadığından, bu yönde bir değişim talebi de yoktu. Ta ki, Avrupa Birliği Müzakereleri başlayana kadar.
AB Müzakerelerinin 32. Mali Kontrol başlıklı Faslında, işlevsel olarak bağımsız bir iç denetim sistemleri ve ilgili örgütsel yapılardan bahsediliyordu. Türkiye’de kamu idarelerindeki teftiş kurulları, AB’nin “iç denetim” kriterlerine uymuyordu. Geçmişe değil, geleceğe dönük; hata peşinde değil, riskleri azaltmak peşinde olan ve insanlardan çok sistemlerin performansı üzerinde duran yeni bir anlayışın hayata geçirilmesi gerektiği ifade ediliyordu. Yani AB, Türkiye’deki denetim sisteminin etkin olmadığını ve kendi sistemleri ile uyumsuz olduğunu tespit etmişti. İşte 5018 sayılı Kanun içinde yer alan “iç denetim “ kavramı kamu idarelerimizin gündemlerine bu şekilde girmeyi başardı. AB tam üyelik sürecinin kendisi, böylesi bir değişimi tetikledi. Kamu İdarelerine iç denetçiler atandı ve bu iç denet danışmanlığı yoğun mesleki eğitimlerden geçirildiler. İç denetimi koordine etmek üzere bir Kurul oluşturuldu (İDKK) ve kamuda iç denetim faaliyetleri başlatılmış oldu.
Kamu İdarelerinde AB rüzgarı ile hızlı başlayan iç denetim değişimi, son iki yılda tersine döndü. Değişim ve gelişim süreci yavaşladı. Hatta durma noktasına geldi. Bireysel, kurumsal ve toplumsal gelişim adına atılmış çok doğru bir adım olan “iç denetim” kamunun o hepimizin çok yakından bildiği ataleti nedeniyle uyuşmaya başladı. Bazı İdarelerin iç denetim faaliyetleri hariç, pek çok İdarenin üst düzey yöneticisi çeşitli sebeplerle iç denetime destek vermediler. Kimisi konuyu bilmediğinden, kimisi inanmadığından, kimisi ise ciddiye almadığından veya teftiş kurullarının baskıları altında iç denetim faaliyetleri, adeta görünmez engellerle yavaşlatıldı.
Son derece doğru gerekçelerle ve iyi niyetle başlatılan ve kamu idarelerimize ve milletimize çok önemli faydalar sağlayabilecek iç denetim faaliyetlerinin bu şekilde yavaşlamasında en önemli sorumlu bu işi koordine etmekte maalesef başarılı olamayan Kurul ve bu Kurul’un yapısıdır. Tamamen bağımsız bir üst kurul olarak yapılandırılması gereken İDKK’nın mevcut yapısı ve konumu, ülkemizde iç denetimin kamu idarelerinde gelişmesinin önündeki en büyük engeldir. Elbette bunun dışında da pek çok farklı sebep var. Ancak bu sebepleri tartışmak tamamen ayrı bir yazının veya yazıların konusu olabilir. Biz en iyisi konumuza dönelim.
Bilindiği üzere, kamu idarelerinde iç denetim faaliyetleri ve teftiş faaliyetleri arasında bir çekişme var. Her ikisi de örgütsel gelişim açısından farklı misyonlara sahip, ancak birbirleri ile benzeşen yönleri de bulunan, var olmaları gerektiğine yürekten inandığım iki faaliyet. Ancak bu var oluşun, çekişme ve kavga ile değil, karşılıklı işbirliği ile yürütülmesi gerekiyor. Geçmişten bu güne iyi niyetle ve fayda sağlayarak hizmet vermiş olan Teftiş Kurulları ile Türkiye’de kamu sektöründe değişimin öncüsü olarak ataletin sonunu getireceğine inandığım iç denetim faaliyetinin kucaklaşmaları, barışmaları ve işbirliği içinde olmaları gerektiğini düşünüyorum. Ancak bu kucaklaşmanın yönü ve yapısı ne olmalı?
Kamu sektöründe çalışanlar iyi bilirler. Bazı dedikodular, uzun süredir dillendiriliyor ve pek çok farklı kaynaktan aynı yönde duyumlar alınıyorsa, o dedikoduların doğru çıkma ihtimali yüksektir. Kamu dışından kişilere komik geldiğini biliyoruz ancak bu durum kamuya özgü bir durumdur ve arkasında nasıl bir mekanizma yattığını bilmemekle birlikte sıklıkla gerçek olduğunu bizzat tecrübe etmişimdir. Aldığımız son duyumlara göre, üst düzeyde, kamuda iç denetim birimleri ve teftiş kurullarını birleştirme yönünde bir fikir ortaya atılmış. Doğru mu değil mi bilmiyoruz veya bu konuda resmi bir açıklama da duymadık ancak eğer doğruya, bu konuda birkaç söz söyleyebilecek kişilerden birisi olduğumu düşünüyorum.
Öncelikle eski bir kamu iç denetçisi olmam, ayrıca bu tür başarısız bir birleştirme eylemini doğrudan yaşamış, hatta bu konu üzerinde epey çalışmış birisi olarak “mesleki” gözlem ve düşüncelerimi paylaşmanın kamu sektörüne ve ülkemize büyük bir hizmet olduğu inancındayım. Yukarıda bahsetmiş olduğumuz söylentinin gerçekleşmesi halinde, yani iç denetim ve teftiş kurullarının birleştirilmesi halinde bu durumun, kamu sektörüne ve ülkemize hayır getirebilmesi için bazı temel hususlara dikkat edilmesi gerektiğini düşünmekteyim.
Paydaları denetim olsa da, birbirlerinden oldukça farklı paradigmalara sahip olan iç denetim ve teftiş faaliyetlerinin birleştirilmesini doğru bulmuyorum. İç denetim kültürünün baskın olduğu yapılarda, teftiş (inspection) faaliyeti her zaman var olabilir, ancak teftiş kültürünün baskın olduğu örgtlerde, çağdaş iç denetim uygulamalarının kendisine yer bulması mümkün değildir. Elbette bu tezimiz kamu idareleri açısından geçerlidir. Özel sektörde, özellikle de Bankacılık sektöründe Teftiş Kurulları altında müfettiş ünvanları ile görev yapan, ancak risk odaklı iç denetim yaklaşımını başarı ile kabullenmiş ve uygulayan pek çok denetçi mevcuttur. Özel sektör şirketleri, kar amacı güden, kavga ve politikaya uzak durmak durumunda kalan ve ataletten uzak durmak zorunda olan yapılar olduğundan, bu şirketlerde en iyi uygulamaların kabul edilmemesi ve dışlanması mümkün değildir. Özel sektör, dünya genelindeki iyi uygulamalara kamu sektöründen çok daha hızlı adapte olmaktadır.
Son 10 yılda, gerek AB, gerekse de IMF, bu durumu muhtelif tarihlerde yazdıkları raporlarda belirtmişler ve klasik denetim yapan teftiş kurullarının, risk bazlı ve süreç odaklı denetim yaklaşımı bağlamında yetersizliğini vurgulamışlardır. Bu kurullar, çağdaş iç denetim uygulamaları bakımından yetersiz olmakla birlikte, bulundukları kurumlarda son derece etkindirler. Kurumlarında söz sahibi olan, üst düzey yöneticileri yönlendirebilen ve teşkilata hakim Birimlerdir. İç denetim, gerek sahip olduğu disiplin (uluslararası iç denetim standartları), gerekse de sistematik çalışma prensipleri ile (metodoloji, teknik ve araçlar) klasik denetim yaklaşımlarından oldukça farklıdır. Bu farklılığın, geçirdiğimiz kısa süre zarfında bir tehdit olarak görüldüğü açıkça ortaya çıkmıştır. İç denetim faaliyetlerinin, Teftiş Kurullarının hakim olduğu örgütsel yapılarda hayat bulması ve yeşermesi mümkün değildir. Bu durum tecrübe ile de sabittir. Her iki yapının, gelişigüzel ve plansızca birleştirilmesi, iç denetimin sonunu getirecektir. Bunun temel nedenleri, tecrübelerimiz ışığında aşağıdaki maddelerde özetlenmiştir:
40-50 senelik geleneğe ve eski iş yapış usullerine sahip müfettişler, görece yeni yöntem ve yaklaşımları sindirecek ve işlevsiz bırakacaktır.
2) 2) Birleştirilen bu Birimlere yeni alınacak denetim elemanları, klasik yaklaşımla yetişmiş ve teftiş geleneğine sahip çıkan kişilerce yetiştirildiği takdirde, bu kişilerin dünya görüşü ve vizyonu ile yetişmiş olacak, yeniliklere sıcak bakmayacaklardır. Genç beyinlerin hangi usul ve esaslarla yetiştirilecekleri konusunda karmaşa çıkacaktır. Mesleğe yeni başlayan bir denetim elemanının, birbirlerinden oldukça farklı olan iç denetim ve teftiş yaklaşımları arasında kalması ve bunlardan örgüt kültürü içinde baskın olan bir tanesinin yörüngesine girmesi doğal olacaktır. İç denetime kıyasla çok daha köklü ve güçlü Teftiş Kurullarının, çekim ve etki alanının çok daha güçlü olacağı kesindir.
Eski ve yeni usulleri savunan kişiler arasında çatışma çıkacaktır. Etkin bir çatışma yönetimi ile adil ve dürüst bir liderlik sağlanamaz ise, iki taraftan bir tanesi mağdur olacaktır. Eğer, bu tür bir birleşmenin başına objektif olmayan, iki taraftan birisini kollayan ve kayıran bir yönetici getirilirse, diğer taraf ciddi anlamda motivasyon ve inancını kaybedecektir. Bu taraftan verim almak mümkün olmayacaktır.
4) 4) Kamuda iç denetim ve teftiş kurullarının birleştirilmesi AB yönergeleri ile uyumsuz olacaktır. AB ile görüşmelerde bu yapılandırmanın iyi anlatılamaması halinde, bu durum ülkemizi sıkıntıya sokacaktır.
5) 5) Hibrid kültürlerin faydadan çok zarar getirmesi muhtemeldir. İç denetim ve teftiş faaliyetlerinin birleştirilmesi halinde bu yeni birimler adeta birer devekuşu (ne deve, ne kuş) olacaktır. Bu tür bir birleşmenin sağlıksız olarak yapılması halinde, her iki tarafın, özellikle de iç denetçilerin moral ve motivasyonları önemli ölçüde olumsuz etkilenecektir. Teftiş Kurulları ise yeni yöntem ve metodolojileri öğrenmek ve uygulamak zorunda bırakılmak istemeyeceklerdir.
Hiç arzu etmemekle birlikte, siyasi otoritenin böylesi bir birleştirmede kararlı olması halinde bu birleştirmenin yöntemi, istikameti ve sonuçları çok ciddi tartışılmalıdır. Bu konu mesleki ve akademik çalışmalara konu olmalıdır. Uzman görüşleri alınmalıdır. Meslek odalarına danışılmalıdır. Konuyla ilgili tecrübe ettiğimiz bazı kötü örneklerde de gördüğümüz üzere; yangından mal kaçırırcasına yapılan ve açıkça bir tarafı memnun etmek amaçlı gerçekleştirilen düzenlemelerin, orta ve uzun vadede faydadan çok zarar getireceği inancındayız. Kısa vadede bir başarı gibi gözüken bu tür başarısız değişimler, orta ve uzun vadede kurumun gerilemesine ve denetim faaliyetlerinin zayıflatılmasına neden olacaktır. Bu tür bir birleştirmenin nedenleri ve ulaşılmak istenen amaçlar çok net belirlenmeli ve kamuoyu ve ilgili taraflarla şeffaf bir biçimde paylaşılmalıdır.
Münferit kötü uygulamaların, kamunun geneli için örnek teşkil etmemesini ve devlet büyüklerinde bu yönde bir kanaat oluşmuş veya oluşmakta olması halinde bile konunun tek bir örnekle değil, yoğun araştırma ve iyi örneklerin incelenmesi ile değerlendirilmesi gerektiğini düşünüyorum.
Gelelim, en kötü senaryonun gerçekleşmiş olması, yani iki faaliyetin birleştirilmesine karar verilmesi halinde dikkat edilmesi gereken bazı kritik hususlara. Tamamı bunlar olmamakla birlikte, kritik olarak gördüğüm bir kısmını maddeler halinde sunacağım.
1) 1) Değiminin istikameti iyi tahlil edilmelidir. Değişim mutlaka çağdaş ve güncel mesleki gelişmeler doğrultusunda yapılmalıdır. Bu konuda geri adım atılmamalıdır. Bugün dünyada istikamet iç denetim faaliyetidir. (internal auditing). Teftiş (inspection), iç denetimin faaliyet kapsamı içinde yer alan ve iç denetçilerce icra edilen bir denetim türü (compliance audit) olarak yer almaktadır. Bilinmesi gereken şudur; dünyada teftiş ayrı bir denetim faaliyeti değil, çağdaş iç denetim faaliyetleri içinde yer alan bir denetim türü olarak var olmaktadır. Dolayısı ile olası bir birleşme senaryosunda, istikamet iç denetim olmalıdır. Yani, klasik teftiş faaliyetleri iç denetim çatısı altında “uygunluk denetimi” olarak icra edilmeli, çağdaş iç denetime bir alternatif olarak görülmemelidir.
2) 2) Geleneğine ve geçmişteki hizmetlerine büyük saygı duyduğum Teftiş Kurulları, köklü birer maziye sahiptirler. Kamu İdarelerinin üst düzey yönetimleri, Teftiş Kurulu mensupları ile doludur. Bu yöneticiler Teftiş Kurulları ile olan gönül bağlarını sürdürmektedirler. İç denetim faaliyetlerine karşı önyargılı olabilmektedirler. Bu bağlamda klasik Teftiş Kurulları kamu idareleri genelinde son derece güçlü bir şekilde sahiplenilmektedir. İç denetçiler ise sahipsizdir. Mevcut yetersiz düzenlemeler nedeniyle, iç denetimin 5018 sayılı Kanun hariç hiçbir dayanağı yoktur. Üst düzey yöneticiler dahi iç denetçilere (istisnalar elbette var) sahip çıkmamaktadırlar. Dolayısı ile bu tür birleştirme çabalarında, iç denetim faaliyeti ve iç denetçilerin korunmaları büyük önem taşımaktadır. Bu konuyla ilgili olarak bir üst kurul oluşturulması gerektiği (örneğin iç denetim ve teftiş koordinasyon kurulu gibi) ve bu birleştirme faaliyetlerinin, kamu genelinde yeknesaklığı sağlayacak şekilde kontrol altına alınması gerekmektedir.
3) 3) Birleşme için doğru adresin iç denetim birim başkanlıkları olması gerektiği düşünüyoruz. “İç Denetim Birim Başkanlıkları” altında ana faaliyetler; “İç denetim”, ve “Soruşturma” olarak belirlenmeli ve görevler net olarak ayrılmalıdır. İç denetim yapmak isteyen ve bu bölümde görev alacak müfettişlerin, iç denetçi eğitimlerine katılmaları ve mevcut iç denetim mevzuatına tabi olmaları sağlanmalıdır. Soruşturma bölümünde görev yapmak isteyen müfettişler için ise herhangi bir ek uygulama gerekmeyecektir. Teftiş faaliyeti, iç denetim bölümünde görev yapan denetim elemanlarının denetimlerde kullanacağı bir denetim türü olarak kabul edilmeli ve bu durum güncellenecek birim yönetmeliklerinde açıkça gösterilmelidir.
4) 4) İç denetçilerin de, müfettişler gibi mesleki güvenceye sahip olmaları teminat altına alınmalıdır.
5) 5) İşe yeni başlayan, genç denetim elemanları öncelikle ve sadece çağdaş iç denetim uygulamaları konusunda yetiştirilmeli, mümkünse, klasik uygulama denetimi becerileri 2. veya 3. yılın sonunda, kazandırılmalıdır. Mesleki yeterlilik açısından, son derece kapalı ve verimsiz olan klasik müfettiş yeterlilik sınavları yerine uluslararası 1 veya 2 sertifikanın (CIA, CGAP, CFSA gibi) şart olarak koyulması, iç denetçilerin uluslararası en iyi uygulamalara uyumunu ve gerçekleştirilecek denetimlerin kalitesini teminat altına almak bakımından önemlidir.
6) 6) Denetim faaliyetlerinin, risk odaklı iç denetim uygulamaları dahilinde icra edilmesi, uluslararası standartların kabulü ve mesleğe yeni alınanların çağdaş uygulamalar paralelinde yetiştirilmeleri şartları ile birimde görev yapacak iç denetçilerin “müfettiş” ünvanı ile görev yapmalarında herhangi bir sakınca yoktur.
7) 7) Birleşme sonrası ilgili Birimin Yöneticisi olacak kişinin adil, objektif ve güvenilir bir kişi olması gerekmektedir. Aksi halde, birleşmede iki taraftan bir tanesi zarar görebilir. Doğru olan, iç denetim standartlarına ve risk odaklı iç denetim kültürüne hakim, çağdaş iç denetimin faydalarına inanan, uluslararası bir sertifikaya sahip (tercihen CIA), yönetsel becerileri gelişmiş, çatışma yönetimini iyi bilen yetkin ve becerikli kişilerin bu görevlere atanmasıdır. Aksi halde, teftiş kültürüne yatkın, klasik denetim geleneğini aşırı sahiplenen ve statükocu kişilerin görevlere atanmaları idarelere orta ve uzun vadede büyük zararlar getirecektir. Atanacak yöneticilerin despot kişiler olmaları, açık fikirli ve uzlaşma yanlısı olmamaları halinde, bu son derece zorlu değişimi başarı ile gerçekleştirmek mümkün olmayacaktır. Bu bağlamda yönetici seçimi gerçekten büyük önem taşımaktadır.
Konu her ne kadar tartışma aşamasında olsa da, konu ile ilgili ve bilgili kişilerin de sürece dahil edilmeleri gerekmektedir. Konu çok boyutlu olarak tartışılmalı, birkaç üst düzey bürokratın kendi aralarında verecekleri bir karar değil, çok taraflı, katılımcı ve demokratik bir süreç olmasına dikkat edilmelidir. Kamuda pek fazla başarılı örnek bulunmaması nedeniyle, konu ülkemiz bankacılık sektörü ve yurt dışında da araştırılmalıdır.