Anasayfa » İç Kontrol | İç Kontrol Danışmanlığı | Kamu İç Kontrol » KİT’ ler İçin En Uygun İç Kontrol Modeli Hangisi?

KİT’ ler İçin En Uygun İç Kontrol Modeli Hangisi?

207291_8230Bilindiği üzere Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT’ler), 2013/5503 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve Bağlı Ortaklıklarının 2014 Yılına Ait Genel Yatırım ve Finansman Programının Tespiti Hakkında Karar ile bünyelerinde iç kontrol ve iç denetim sistemleri oluşturmak durumundadırlar. Bahse konu Kararname Eki’nin 24. Maddesi, İç Denetim ve İç Kontrole ilişkin esasları ortaya koymaktadır.

 

Bu Madde; tüm KİT’lerde, 2014 yılı sonuna kadar iç denetim sistemlerinin, 2015 yılı sonuna kadar ise iç kontrol sistemlerinin oluşturulmasını zorunlu kılmaktadır. Yine bu Madde kapsamında KİT’ ler, oluşturacakları İç Kontrol Eylem Planlarını 2014 yılının Temmuz ayına kadar Hazine Müsteşarlığına ulaştırmak durumundadırlar. Yine 2014 senesi sonunda ise, gerçekleştirdikleri tüm çalışmalar ile ilgili bir “İlerleme Raporu” hazırlayacaklardır.

 

Bahse konu Kararname Ekinde İç Kontrol; “kamu iktisadi teşebbüslerinin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerinin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynaklarının korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere kamu iktisadi teşebbüsleri tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçler ile iç denetimi kapsayan kontroller bütünüdür” şeklinde tanımlanmıştır. Bu tanım, 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun 55. Maddesinde yer alan “İç Kontrol Tanımı” ile birebir aynıdır.

 

Bakanlar Kurulunca 30.09.2013 tarihinde kararlaştırılmış olan ve 08.11.2013 tarihli Resmi Gazete’ de yayımlanmış olan 2013/5503 tarih/sayılı Karar’ın, “İç Kontrol Sisteminin Oluşturulması” başlıklı 24. Maddesinde, KİT’lerde iç kontrolün ve iç denetimin kamu iç kontrol mevzuatı ile uyumlu olarak yapılandırılmasının öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Bu konuda yapılacak ikincil ve üçüncül düzey mevzuatın halihazırdaki kamu iç kontrol mevzuatı ile uyumlu olacağı yönünde bir beklenti oluşmuştur.

 

Öte yandan Hazine Müsteşarlığı’nın ilgili Birimi tarafından KİT’lerde İç Kontrol Sistemi Oluşturma amacı ile EFQM Modelinin uygulanması tavsiye edilmektedir. Bu tavsiye, pek çok KİT açısından kafa karışıklığına neden olmuştur. Ülkemizin yaygın ve en çok kabul gören iç kontrol mevzuatı sadece kamu idareleri değil, halka açık şirketler ve bankacılık sektörü için de “COSO modeli” olarak belirlenmiştir. AB Ülkelerinde hem kamu hem de özel sektörde iç kontrol standardı olarak COSO belirlenmiştir. Ülkemiz kamu sektöründe de 5018 sayılı Kanuna dayanan Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği’ de COSO’ yu baz almıştır. Tüm dünyada iç kontrol denildiğinde akla gelen en önemli model olan COSO modeli dururken, üstelik bir iç kontrol modeli olmayan (EFQM bir toplam kalite yönetim modelidir) EFQM modelinin “iç kontrol” amaçlı olarak önerilmesinin doğurabileceği olumsuz sonuçlar ve KİT’lerin bu konuda yapmaları gereken çalışmalar yazımızın konusudur.

 

EFQM Modeli Nedir?

 

Öncelikle, KİT’lere iç kontrol çalışmaları için önerilen EFQM Modeline bakalım. EFQM elbette son derece faydalı, değeri tartışılmaz bir modeldir. Ancak modelin amacı, stratejileri ve ulaşmaya çalıştığı sonuçlar, iç kontrol modellerinin amaç, strateji ve elde etmeye çalıştığı sonuçlardan farklılaşmaktadır. Neticede EFQM Modeli bir iç kontrol modeli değildir ve iç kontrolü bütünüyle kapsadığı da iddia edilemez.

 

EFQM Modeli Toplam Kalite Modelinin uygulanmasında ve yaygınlaştırılmasında kullanılan ana araçlardan/modellerden biridir. EFQM’in açılımı Avrupa Kalite Yönetim Vakfıdır. Avrupa Kalite Yönetim Vakfı (EFQM) 1988 yılında Avrupa’nın önde gelen 14 şirketi tarafından “Avrupa’da sürdürülebilir mükemmelliğin itici gücü olma” misyonu ve “Avrupalı kuruşların mükemmelliğe eriştikleri bir dünya” vizyonu ile kurulmuş, üyelik sistemine dayanan ve kar amacı gütmeyen bir kuruluştur. EFQM, EFQM mükemmellik modelinin sahibidir ve Avrupa Kalite Ödülü sürecini yönetir. Türkiye ortağı ise KALDER’dir.

 

Avrupa Kalite Yönetimi Vakfı (EFQM) sektör, büyüklük, yapı, yada gelişmişlik düzeyinden bağımsız olarak kuruluşların sürdürülebilir mükemmelliğe ulaşmalarını teşvik etmek üzere bir yönetim sistemi kurmaları gereğini vurgulamaktadır.  Bu amaçla oluşturulan Mükemmellik Modeli, kuruluşlara mükemmelliğe giden yolun neresinde olduklarını gösteren, darboğazlarını saptamalarını sağlayan ve uygun çözümlere ulaşabilmek için belli bir yaklaşımın kullanılmasını öneren bir araçtır. EFQM Mükemmellik Modeli, 9 ana kriter, 32 alt kriter, 200’den fazla ilgili alandan oluşur. Performansa, müşterilere, çalışanlara ve topluma yansıyan mükemmel sonuçlar, politika ve stratejinin, çalışanların, kaynakların ve süreçlerin uygun bir liderlik anlayışıyla yönlendirilmesi ile sağlanır.

 

efqmPerformansla ilgili tüm boyutlarda sürdürülebilir mükemmelliği gerçekleştirmek üzere pek çok yaklaşımın olabileceği gerçeği üzerine kurulmuş olan model aşağıdaki ifadeye dayanır: Performansa, müşterilere, çalışanlara ve topluma yansıyan mükemmel sonuçlar, politika ve stratejinin, çalışanların, kaynakların ve süreçlerin uygun bir liderlik anlayışıyla yönlendirilmesi ile sağlanabilir

 

Sektörü, büyüklüğü, yapısı ve olgunluk düzeyi ne olursa olsun bir kuruluş, başarılı olmak için düzgün bir yönetim sistemi kurmalıdır. EFQM Mükemmellik Modeli, kuruluşların mükemmellik yolunda ilerleyip ilerlemediklerini ölçerek yönetim sistemlerini geliştirmeleri konusunda onlara yardımcı olan pratik bir araç niteliği taşır; kuruluşların kuvvetli yönlerini ve iyileştirmeye açık alanlarını görmelerini sağlayarak onları çözümler üretmeleri konusunda teşvik eder. EFQM Avrupa’da veya Avrupa dışında denenmiş en iyi uygulamalarla ilgili girdileri toplayarak modeli güncelleştirir. Böylelikle, modelin dinamik olması, yönetim konusundaki güncel görüşleri yansıtması sağlanmış olur.

 

EFQM Modeli KİT’ ler için Neden Uygun Değildir?

 

Tezimiz EFQM’ in KİT’ler için sadece uygun bir iç kontrol aracı olmadığı değil, aynı zamanda KİT’ler için uygun bir TKY Uygulama/Yaygınlaştırma modeli de olmadığıdır. Elbette başta KALDER olmak üzere, modeli Türkiye’ de temsil eden ve yaygınlaştırılmasını hedefleyen pek çok “kalite uzmanı” bu görüşe katılmayacak ve EFQM’ in her sektör ve koşulda uygulanabileceğini iddia edecektir. Öte yandan, özellikle ISO bazlı kalite yönetiminin, Türk Kamu Sektöründeki başarısızlığı (benimseme, içselleştirme ve sürdürülebilirlik bağlamında) herkes tarafından bilinmektedir. 90’ lı yılların sonundan, 2000’li yılların ortalarına dek devam etmiş olan kalite furyası kimi kurumlarda ISO 9001, kimi kurumlarda TKY, kimi kurumlarda EFQM denemeleri olarak başlamış, ancak maalesef kanaatimce başarıya ulaşamamıştır. Bunun en büyük sebebi kamu yapısı ve kültürünün, kalite ve mükemmellik modelleri ile uyumsuzluğudur. Diğer bir ifade ile kamu idarelerinde bu modelleri yeşertecek iklimin oluşturulması oldukça zor ve zahmetlidir.

 

Bu noktada,  Türkiye’ de kalite yönetimi ve mükemmellik modellerinin öncülüğü ve savunuculuğunu yapan samimi kurum veya kişileri asla suçlamıyoruz. Bu işe samimi olarak gönül vermiş, amacı bir kalite ekosistemi ortaya çıkartmak olan tüm kalite profesyonelleri ve gönüllülerine saygımız büyük.  Sonuçta TKY de, bunu yaygınlaştıran EFQM, Six Sigma, ISO gibi modeller de, hem dünyada hem de Türkiye’ de özel sektörde başarı sağlamış araçlardır. Şirketlerin performansını olumlu etkilemiş, yönetim iklimini güçlendirmiş, şirketleri sürdürülebilirliğe taşımış modellerdir. Ancak bu modellerin özel sektörde yakaladığı başarıyı kamusal nitelikli yapılarda yakalaması (istisnalar kaideyi bozmamaktadır) zordur. Bu anlamda, başarı kadar, başarısızlığın da araştırılması ve irdelenmesi gerektiğini düşünüyoruz.

 

EFQM’ in bir iç kontrol modeli veya alternatifi olmadığı gerçeğini bir tarafa bırakırsak, Kamu sektöründeki kurumların ki buna kamu sermayeli olan ve bir yönüyle kamusal boyutu bulunan KİT’ler de dahildir, EFQM ve benzeri TKY modellerinden kalite yönetimi bağlamında dahi neden fayda sağlayamayacakları, bu çaba ve yatırımların neden boşa gideceği, kamu kaynaklarının neden israf olacağı konuları, yakın geçmişteki denemeler ve kamunun kurumsal kültür ve koşulları dikkate alınarak irdelenmelidir.

 

EFQM ve benzeri TKY yaklaşımlarının başarı sağlamaları için belirli koşulların ve kurumsal iklimlerin sağlanması veya sağlanabilecek olması gerekmektedir. Bu koşulların olmaması halinde, EFQM modeli, bir hüsrandan ve gereksiz kaynak ve zaman israfından öteye gitmez.

 

EFQM ve benzeri modellerin başarı ile uygulanması, kurumların bundan fayda sağlaması için bu modellerin gerektirdiği kurumsal iklim ve özelliklere bakmak lazımdır. KİT’lerde bu kurumsal iklim ve özelliklerin bulunduğunu iddia etmek oldukça güçtür. EFQM’ in bırakın bir iç kontrol modeli olarak işlev göstermesi, esas fonksiyonu olan bir kalite yönetim sistemi olarak dahi işlev gösterebilmesi, aşağıdaki koşulların varlığına bağlıdır:

 

  • Üst yönetimin Toplam Kalite Yönetimi (TKY) konusunda bir farkındalığa ve inanca sahip olmaları, TKY’ ye büyük bir inanç duymaları,
  • EFQM’ in sürekli iyileşme ve iyileştirme odağı nedeni ile Mevzuatın esnek veya değiştirilebilir olması, iyileştirmelere eş zamanlı değişiklikler ile cevap vermesi,
  • Üst yöneticilerin, siyasi unsurlardan bağımsız olarak vizyon, misyon, stratejik plan, yatırımlar ve diğer kurumsal alanlarda özgürce liderlik sergileme imkanlarına sahip olmaları,
  • Performansın etkin olarak stratejik, süreç ve personel seviyesinde ölçülebilmesi, ölçüm sonucunda yüksek performansa dönük bir ödüllendirme yapabilme imkanları,
  • Birimler ve kişiler arası iletişimin sinerjik, takım çalışmasına uygun olması, kurum içinde bireysel kaygılar yerine kurumsal amaç ve hedeflere odaklanma alışkanlığı bulunması,
  • Birim/Fonksiyon bazlı değil, süreç bazlı düşünme ve faaliyette bulunma anlayışı, uygulamalarının bulunması,
  • Personel moral ve motivasyonu ile kurumsal inancının, EFQM modeli tarzı bir adanmışlığı destekler mahiyette olması, en alttan en üste tüm çalışanların EFQM Modeline ve üreteceği sonuçların, kurumu daha çalışılabilir yapacağına inanmaları,
  • Kurum insan kaynaklarının, EFQM modelinde yer alan girdi-çıktı, kaynak-verimlilik ve iyileşme-sonuç ilişkilerini ve bu ilişkilerdeki İK rol ve sorumluluklarını anlayan, algılayan ve katkı sağlayabilecek yetkinliklere açık olması,
  • Piyasadan yetkin iş gücünü sağlayabilecek mali ve hukuki imkanlara sahip olmak, performansı düşük ve uyumsuz kişilerin kurumdan uzaklaştırılmasına imkan veren bir mevzuata sahip olmak,
  • Atıl kapasite, verimsiz süreçler ve kurumsal darboğazları çözmeye yönelik, yönetsel inisiyatif kullanma alanına sahip olmak.

 

Temelde bir öz değerlendirme modeli olan ve kurumları mükemmellik tabanlı bir yönetim sistemine doğru ilerletmek amacını güden EFQM inisiyatifleri, KİT’lerde karşılarında bu koşulları bulabilecek midir? Dikkat edilir ise, bu koşulların, EFQM modelinin düzelteceği unsurlar değil, işe başlamak ve başarı sağlamak için gerekli kriterler olduğunu ifade etmek istiyoruz.

 

Bu kriterleri KİT’ler açısından değerlendirmeden, bazı koşulların varlığını aramadan, EFQM modelini gözü kapalı şekilde uygulatmaya çalışmak, büyük bir hata olacaktır.

 

Öncelikle, EFQM Modelinin liderlik ve strateji eksenlerinden konuya bakalım.

 

KİT’lerin yöneticileri her ne kadar iyi niyetli, yetkin ve başarı odaklı olurlarsa olsunlar, bir takım siyasi ortamlardan bağımsız değildirler. Devletin, KİT’ leri yönetmek ile görevlendirdiği Yönetim Kurulları ve Üst Yöneticilerin, siyasi bir etki alanı dışında kaldığını iddia etmek mümkün değildir. Üstelik de bu yöneticilerin, sürekliliğine yönelik de hiç bir güvence bulunmamaktadır. Sürekli iyileşme, verimli çalışma, insan kaynaklarını geliştirme, süreç, ürün ve hizmetleri pazar ve müşteri ihtiyaçları ile eşgüdümleme, kaynakları ekonomik elde etme, rekabetçi bir kültür oluşturma, stratejik yönetim ve en önemlisi sonuçlar bağlamında performans yönetimi gibi temellere dayanan EFQM modeli, güçlü ve hareket serbestisi olan bir liderlik gerektirmektedir. Oysa ki, KİT’lerde üst yöneticiler; kurmayları, diğer yöneticiler, siyasi unsurlar ve personel arasında bir güç dengesi kurmak durumundadırlar. Bu dengeyi, kamuyu bilen, kamuda yöneticilik yapmış herkes bilir. KİT’lerde üst yöneticiler attıkları her adımda, aldıkları her kararda mutlaka dengeleri göz önünde bulundurmak zorundadırlar.

 

Özel sektördeki üst yöneticiler, daha geniş bir hareket alanı ile sadece performansa ve sonuçlara odaklanabilmekte, denge arayışının verdiği zararlardan korunabilmektedirler.

 

EFQM modelinin KİT’lerde başarısız olmasına yönelik en büyük risklerden bir tanesi budur.

 

Bu durumun son derece farkında olan KİT yöneticileri “haklı olarak” günü kurtarmak, çıkan yangınları söndürmek, kurum itibarını ve mali yapısını korumak, görev süresi içinde önemli sorun yaşamamak ve siyasi tercihler ile uyumlu işler yapmak gibi gündemlerin peşine düşmektedirler. Elbette bir takım icraatlar yapılmakta, iyileştirmeler hedeflenmekte, insanlar motive edilmekte ve kurumların ileri gitmesi arzu edilmektedir. Ancak EFQM gibi güçlü ve az kısıtlı liderlik gerektiren modellerin başarı ile uygulanması, KİT üst yöneticilerinin sahip olduğu doğal kısıtlar sebebi ile gerçekçi değildir. Gayet iyi niyetle başlatılan pek çok kalite inisiyatifinin, bir noktada başarısız olması da ağırlıklı olarak bu sebepledir.

 

Konuya çalışanlar ekseninden bakıldığında, durum en az üst yönetim ve liderlik eksenindeki kadar sıkıntılıdır. KİT’lerin ücret tavanları, performans ve ödüllendirme mekanizmaları bulunmaması, İK uygulamalarının özel sektör uygulamalarından oldukça farklı olması, insan kaynaklarının işe yönelik moral ve motivasyonunu olumsuz yönde etkilemektedir. Ücretlendirmeye ek olarak, atama ve terfi işlemlerinin siyasi etkilerden uzak olmaması ve hakkaniyet ilkesinin sağlanamaması da, KİT personelinin iş verimini ve motivasyonunu bir hayli olumsuz etkilemektedir. Buna ek olarak kamunun genelinde olduğu gibi iş yükünün birimler ve kişiler üzerinde adil dağılmamış olması, çalışanın daha çok çalıştırılması, çalışmayanın hiç çalıştırılmaması, çalışan ve üreten ile çalışmayan ve atıl kalanlar arasındaki farkın ücret ve terfilere yansıtılmaması gibi olumsuz unsurlar nedeni ile KİT çalışanları, yeni iş ve projelere yönelik motivasyona sahip değildirler. EFQM modeli sadece mikro bir araçtır. Bu aracın makro konulardan kaynaklanan sıkıntılara derman olmayacağını çok iyi bilmektedirler. Neticede EFQM ve benzeri modellerin KİT’lerin genel mevzuatı, sektör uygulamaları ve siyasi etki alanlarından kaynaklanan riskleri ortadan kaldırmayacağını KİT personeli de bilmektedir.

 

Bu koşullar, KİT’lerde çalışanların, son derece büyük adanmışlık, inanç, motivasyon ve çalışma gerektiren EFQM veya benzeri modellere şüphe ile bakmasına yol açmaktadır. Hele ki geçmişte yürütülen kalite çalışmalarının hüsran ile sonuçlandığı, netice üretmediği ve insanları boş yere yorduğu gerçekleri de göz önünde bulundurulduğunda, EFQM inisiyatiflerinin personelin büyük çoğunluğu arasında kabullenme alanı bulamayacağı görülmektedir. EFQM çalışmaları büyük ölçüde, kurum içinde bir grubun sorumluluğuna verilecek ve geniş katılım ile yürütülemeyecektir. Bu grup ise herhangi bir teşvik veya ödül mekanizmasının bulunmaması nedeni ile ve yine “haklı olarak” gerektiği ölçüde motive ve üretken olamayacaktır. EFQM eğitim slaytları, öz değerlendirme çıktıları, iyileşme planları ve raporlar birer “dokümantasyon çalışması” ve “iyi niyet girişimi” olarak kütüphaneleri ve çekmeceleri süsleyecektir.

 

İşin süreç boyutuna bakıldığında, KİT’lerin tabi oldukları mevzuat çerçevesinde, görev ve sorumlulukların fonksiyonel bazda dağıtılmış olduğu görülmektedir. Silolar ile yönetim olarak bilinen bu durum, kurum içinde departmanların kendi güç alanlarını oluşturmalarına neden olmuş, birbirleri ile iletişim ve işbirliği seviyeleri düşük iş Birimleri ortaya çıkmıştır. Şirketin amaç ve hedeflerinden ziyade, silo mantığı ile kendi amaç ve hedeflerine odaklı bir yönetim anlayışı ve kurumsal kültür dairesinde çalışan bu Birimlerin “süreçlerle yönetimi”, “oldukça güçtür. Mevzuat ile uyumlu olarak belirlenen görev, yetki ve sorumluluklar çerçevesinde hareket etme zorunluluğu olan ve dış denetime (Sayıştay denetimi) tabi yapılarda, işlerin silo mantığı ile değil, süreç mantığı ile reorganizasyonu mümkün değildir. İyi niyetli olarak süreç yönetimi çalışmaları yürütülse ve süreç yönetiminin bazı unsurları sağlanabilse dahi, yetki ve sorumlulukların, süreçlerle yönetimi destekler şekilde düzenlenmesi oldukça zor gözükmektedir. Birim yöneticilerinin fonksiyonel bazda yetkili ve sorumlu kılındığı bir organizasyon yapısında, süreçlerle yönetimi sağlamaya yönelik olarak ciddi mevzuat değişikliklerinin gerektiği çok açıktır.

 

Ayrıca KİT’ lerin ürün/hizmet sunumu boyutu itibariyle de kısıtları bulunmaktadır. KİT’ ler kendi üretecekleri ürünleri veya sunacakları hizmetleri kendi inisiyatifleri ile belirleme, sürekli inovasyon yapabilme, verimli çalışma, kapasite artışına gitme, ciddi yatırım kararları verme ya da yalın üretim gibi bazı teknikleri kullanma konularında tek başlarına yetkili değildirler. Mevzuat ve ortaklık yapısı burada da KİT’leri sınırlamaktadır. En alttan en üste verimliliği, ekonomikliği ve etkililiği göz önünde bulunduran, üretim ya da hizmeti müşteri ihtiyaçları ile hızla eşgüdümleyebilecek, ürün/hizmette sürekli iyileşme sağlayacak stratejileri uygulama ve finanse etme noktasında da hareket alanları geniş değildir.

 

Özel sektörde ise  gerek süreç boyutunda, gerekse ürün ve hizmet sunumu boyutunda, hareket alanlarını sınırlayan teorik bir engel yoktur. Şirketler, üretecekleri tüm ürün ve hizmetleri özgürce belirleyebilmekte, istedikleri gibi fiyatlayabilmekte, müşteri ihtiyaçları ve Pazar talepleri doğrultusunda geliştirebilmekte, pazarı yönlendirecek pazarlama faaliyetleri içine girebilmekte, gerekli yatırım kararlarını alabilmekte, finansman kaynaklarına rahatça erişebilmektedirler.

 

KİT’ler sermayesi devlete ait olan ve kamu kaynaklarını kullanan kurumlardır. KİT’lerin nihai amaçları özel sektör şirketleri gibi kar maksimizasyonu veya hisse başına düşen kazancı artırmak değildir. KİT’ler kamu yararı sağlamak misyonu ile hareket etmektedirler. KİT’lerin, özel sektör şirketlerinde olduğu gibi varlıklarını sürdürme amaçları da yoktur. Bunun için özel bir dikkat sergilemezler. KİT’lerle özel sektör şirketleri arasındaki bu kritik farklılık ve KİT zararlarının Hazine tarafından kapatılacağı gerçeği, KİT’lerde mali sorumluluk bilincinin oluşmasını engellemiş, sorumluluk ve hesap verebilirlik konuları, yasa ve mevzuata uygun faaliyette bulunmak düşüncesi ile sınırlı kalmıştır. Ayrıca yönetici ve personelin görevlerini sürdürebilmelerinde, gösterdikleri performansın etkili olmaması, siyasi etkilerin rasyonel kararların önüne geçmesi ve sıkı mevzuat düzenlemeleri KİT’lerin özel sektör şirketleri gibi değerlendirilemeyeceğini ortaya koymaktadır.

 

Bu bağlamda strateji, sistem, süreç, kaynaklar, ürün ve hizmetlerde sürekli iyileşmeyi ve bu sayede, performansı artırarak, iş sonuçları elde etmeyi hedefleyen EFQM Modelinin başarı olasılığı yukarıdaki sebepler nedeni ile düşüktür. KİT’lerin ortaklık yapısı, yönetim kısıtları, sürekli iyileştirme felsefesine uygun olmayan mevzuat yapısı, dış denetim kaygıları, personel yapısı ve motivasyon eksiklikleri, EFQM’ in KİT’lerde uygulanmasını zorlaştırmaktadır. Üstelik ülkemizde iç kontrol konusu bir yasal zorunluluk iken, EFQM ve toplam kalite yönetimi bir yasal zorunluluk değildir.

 

Her şeyin ötesinde EFQM dünya genelinde kabul görmüş bir İç Kontrol Modeli değildir.

 

İç Kontrol, Toplam Kalite Yönetiminden Farklıdır

 

TKY prensiplerinin özünde yer alan bazı hususlar ile İç Kontrol Prensiplerinin özünde yer alan bazı unsurlar benzerlik gösterse de, aralarında yöntem ve yaklaşım olarak ciddi farklar bulunmaktadır. Her iki kavramın da amacı, bir kurumun amaç ve hedeflerine ulaşarak başarılı olmasının sağlanması olsa da bunu farklı metodolojiler ve değişen odaklar çerçevesinde gerçekleştirirler.

 

EFQM özelinde TKY, iş sonuçları ile ilgilidir. Çalışanlar, müşteriler ve toplum ile ilgili hedefler belirlenmesi, bu hedeflere ilişkin izleme mekanizmaları oluşturulması ve bu hedeflerin başarılması ile de genel iş hedeflerinin başarılmış olacağı iddiası EFQM’in temelini oluşturur. Bu bağlamda girdiler olarak kabul edilen, liderlik, strateji, işbirlikleri ve kaynaklar, çalışanlar, süreçler, ürün ve hizmetlerde “öğrenme, yaratıcılık ve yenileşme” eksenli “sürekli” bir gelişim sağlanması, bu sayede de amaç ve hedeflere ulaşma derecesinin artırılması hedeflenir.

 

Risk_5İç kontrol de tıpkı EFQM gibi başarı odaklı bir yönetim aracıdır. Ancak, EFQM’ den farkı, odağında “sürekli gelişim” değil “risk” kavramının bulunmasıdır. İç kontrol; etkinlik ve verimlilik, mevzuata uygunluk ve raporlamalar gibi, KİT’ lerin doğrudan ilgi alanına giren ve KİT’ler ile daha uyumlu olan hedef kategorilerinde başarı sağlayarak, kurumun misyonunu gerçekleştirmesine katkı sağlar. Bir diğer ifade ile iç kontrol sistemi, KİT’lerin etkinlik ve verimliliğine yönelik hedefler, yasa ve düzenlemelere uyumun sağlanması, KİT varlıklarının korunması ve KİT raporlamalarının doğruluğu konularında, güvence sağlamak üzere, kurum kontrol ortamı çerçevesinde ve operasyonlara entegre edilen bir sistemdir.  Sistem bu güvenceyi, örgütün her seviyesindeki risklerin tespiti, kontrol altına alınarak azaltılması ve ilgili iletişim kanalları çerçevesinde izlenmesi ile sağlar.

 

İç kontrol, yönetimin dört temel fonksiyonundan bir tanesi olan “kontrol/denetim” işlevinin kapsamına girmektedir. Bu yönüyle de kalite yönetiminden ayrılır. Esasen iç kontrol, yönetimin dört temel fonksiyonundan (planlama, organizasyon, yürütme ve kontrol) bir tanesi olarak, uygulanması zorunlu bir fonksiyondur. Bu açıdan bakıldığında, iç kontrolün yönetim pratiği açısından zorunlu ve temel bir sistem olduğu, kalite yönetiminin ise, zorunlu olmayıp, kurumu daha iyiye götürmek için tercih edilebilecek ek bir yönetim aracı olduğundan bahsedilebilir. Bu bağlamda, kurumlar iki yönetim aracı ve sisteminden bir tanesini tercih etmek durumda değildir. İç kontrol, zaten her kurum ya da şirkette asgari düzeyde olması gerekli temel bir yönetim aracıdır. Kalite yönetimi ise tercihe bağlıdır.

Elbette bir kuruluşta her iki araç da uyumlu olarak ve eşgüdüm içinde uygulanabilir. İç kontrol zaten bir zorunluluk olduğundan, bu noktada, EFQM dahil tüm kalite inisiyatiflerinin, iç kontrol sistemi ile uyumlu ve tercihen bu sistem dahilinde bir yerde konumlandırılması önerilmektedir.

İç kontrol, kanunen zorunlu olmasının yanı sıra, EFQM’ in aksine, KİT’lerin yukarıda bahsedilen pek çok kısıtları ile de uyumludur. İç kontrol de tıpkı EFQM gibi güçlü bir farkındalık gerektirmekle birlikte güçlü bir liderlik gerektirmez. Mevzuata uyum, iç kontrolün önemli bir hedefi olduğundan, mevzuat ile çelişme ihtimali bulunmaz. Mevzuatta sürekli güncelleme ya da değişiklik ihtiyacı olmaz. İç kontrol mevcut iş süreçlerindeki risklerin analizi ve azaltılması odaklı olarak işlev gösterdiğinden, mevcut iş akışları üzerinde çok ciddi iyileştirme ya da yeniden yapılandırma gerektirmez. Sadece kritik riskler söz konusu ise süreçler ya da mevzuat değişikliği talep edilebilir. İç kontrol doğru işin, doğru şekilde, uygun bir zaman diliminde, mevzuata uygun olarak ve uygun maliyetle gerçekleştirilmesini hedefler. Bu bağlamda, kurumun mevcut operasyonlarındaki risklerin (yasal, mali, itibar, operasyonel) tespiti, azaltılması ve izlenmesi odaklı çalışır. Esasen, personel ve yöneticiler için bir külfet değil, bir yardımcıdır. KİT’ lerde hesap verebilirlik ve sorumluluk anlayışları mevzuat ve dış denetim ölçüsünde şekillenmiş olduğundan, iç kontrol iş risklerinin azaltılması ve hesap verebilirliğin sağlanmasında yönetici ve personele yardımcı olur. Kısa vadede ve doğrudan işe yarar. Katkı sağlar. Yönetim ve personel motivasyonu ne derece düşük olursa olsun, herkes kanun ve düzenlemeler karşısında korunmak, denetim mekanizmasının karşısına açık vermeden çıkabilmek ister. İç kontrol bu korumayı sağlar. Bu sebeple, farkındalık kazanılması sonrası, kurumsal kabulü çok yüksektir.

 

İç kontrol, stratejilerin oluşturulması değil, uygulanması ile ilgili olduğundan, strateji geliştirme ile ilgili kısıtlara da takılmaz. İç kontrol stratejik planlardaki amaç ve hedeflerden sapmayı engellemek ve bu hedeflerin gerçekleştirilmesi için operasyonlardaki riskleri azaltmaya yönelik işlev gösterdiğinden, her tür stratejik yaklaşım ile uyumludur. İç kontrol, stratejik yönetimi destekler. Stratejik planlamaya doğru girdi sağlamak ve stratejik planlamaların daha sağlıklı veriler ve risk bilgileri üzerine yapılmasını temin etmek de diğer bir katkı noktasıdır.

 

İç kontrolün EFQM gibi TKY modellerinden bir diğer farkı da, kurum genelinde ve topyekün bir adanmışlık gerektirmemesidir. İç kontrol bir felsefe değildir. İç kontrol mevcut yapılan iş ve işlemlerden farklı bir kapsam değildir. İç kontrol adanmışlık değil, farkındalık ve sistematik uygulama gerektirir. İç kontrol sistemi oluşturma, yönetme ve izleme birer aşama olarak gerçekleştirilirken, en büyük çaba sistemin oluşturulması aşamasında sergilenir. İç kontrol sisteminin oluşturulma, yönetim ve izlenmesinde kullanılan yazılım çözümlerinin yardımı ile tüm bu aşamalar son derece iş-odaklı olarak gerçekleştirilir. Personele veya iç kontrol sistemi oluşturmak ile görevli iş ekibine büyük yükler yüklemez.

 

İç kontrolün özünde “geleceğe dönük olarak sürekli iyileşme” değil, mevcut koşullarda en iyisini yapma yani “mevcut duruma yönelik risk yönetimi” vardır. İç kontrol, bir kurumda iş süreçlerinin, mevzuatta belirtilen görev ve sorumluluklar çerçevesinde, ilgili süreç sahipleri ve sorumluları tarafından, kurumsal amaç ve hedefleri başarmaya imkan verecek şekilde iyi yönetilmesi ve yürütülmesi amacı ile sorumluluk sahibi olunan süreç bazında risklerin tespiti ve uygun kontrol faaliyetleri ile azaltılması işidir. Burada, işi yapan, riskini tespit etmek ve azaltmak ile yükümlüdür.

 

İç kontrolde süreç bakış açısı EFQM modeline benzemekle birlikte, organizasyon yapısı süreçler bazında tanımlanmaz. Görev ve sorumluluklar ile şekillenen organizasyon yapısı fonksiyon bazlı belirlenmiş olmakla birlikte, gerçek iş akışlarının süreç bazlı tanımlanması ve süreç bazlı bakış açısının kazandırılması hedeflenir. İç kontrolde görev ve sorumlulukları süreç bazlı ele almanın sebebi, süreç yönetiminin gerçek iş akışlarını daha sağlıklı ortaya koyması ve bu sayede risk analizlerinin daha detaylı ve iş-odaklı yapılabilmesidir. İş birimleri, mevzuattan gelen görev ve sorumluluklarını süreçler bazında iş ve işlemler ile eşleştirmek suretiyle, işlere yatay bir bakış açısı kazanırlar. Silo mantığından uzaklaşılır. Her Birim bir sürecin hangi aşamasında, hangi görevleri, kimlerle, ne şekilde gerçekleştireceğini açıkça görmüş olur. Elbette bu bağlamda, bir süreçte birden fazla sorumlu birim var ise, diğer birimlerin de sürecin hangi noktasında, ne işler yaptıkları netleşmiş olur. Kurumdaki tüm süreçlerin, başından sonuna hangi faaliyetler oluştuğu ve hangi aşamalardan geçtiğinin tüm kurum tarafından bilinmesi ve yetki/sorumlulukların daha iyi anlaşılmasını sağlar. İç kontrolde “süreçlerle yönetim” değil, “iyi süreç yönetimi” hedeflenir. Bu da KİT’ ler için daha gerçekçi bir yaklaşımdır.

 

KİT’ ler Açısından En Uygun İç Kontrol Modeli Nedir?

 

EFQM’ in dünya genelinde ve Türkiye’ de bir iç kontrol modeli olarak kabul edilmediğini belirtmiştik.

 

Dünyada ve Türkiye’ de en yaygın olarak kullanılan iç kontrol modeli “COSO”’ dur. Dünyadaki pek çok iç kontrol modeli esasen COSO’yu baz almış, bazı değişiklikler ile uygulama farklılıklarına gidilmiştir. Örneğin, Avrupa Birliği (AB) kamu iç kontrol alanında uluslararası model olarak, “INTOSAI’nin kökeni COSO’ ya dayanan “Kamu Sektöründe İç kontrol Rehberi” ve Avrupa Komisyonu’nun “Avrupa’da İç Kontrol Üzerine İç Denetim Enstitüsü Görüş Bildirisini” esas almaktadır. COSO ve INTOSAI’ ye ek olarak, CoCo ve Turnbull gibi diğer bazı iyi iç kontrol modelleri de mevcuttur. Bu modeller, COSO ile aynı amaç, hedef ve kapsama sahip olmakla birlikte, uygulama ve kriter açısından farklılıklar göstermektedir.

 

Türkiye’ de kamu idarelerinde iç kontrol sistemleri oluşturulması, AB Müktesebatı ile uyum çerçevesinde yayımlanan 5018 sayılı Kanun dahilinde, zorunludur. Ülkemiz Kamu İç Kontrol Standartları, AB uygulamaları doğrultusunda, COSO/INTOSAI Modelini baz almıştır.

coso piramit

 

Bu modelin, dünya geninde büyük bir mutabakat ile yaygın kabul görmesinin en önemli nedenleri, kurumlar tarafından çerçevenin rahatlıkla anlaşılması, yıllardır uygulanması sonucunda sağladığı faydaların görülmesi, uygulamaya yönelik araç ve tekniklerin fazlalığı, bir kurumun mali ve mali olmayan tüm unsurlarını kapsıyor olması ve işlere entegre bir model olarak büyük bir adanmışlık, yatırım veya kaynak gerektirmemesidir. Ayrıca COSO Modeli, iç denetim-iç kontrol entegrasyonunun sağlanması açısından da en uygun modeldir. COSO’nun “İzleme Bileşeni” iç denetimi içerir. COSO’ ya göre iç denetim, iç kontrolün bir unsurudur. İç denetimsiz bir iç kontrol sistemi olamaz. KİT’lerde, bahse konu Kararname çerçevesinde, iç denetim faaliyetleri oluşturulması da ön görüldüğünden, COSO modelinin ne kadar uygun bir model olduğu görülmektedir.

 

İç denetim faaliyetlerinin etkin ve verimli olması için mutlaka bir iç kontrol modeli çerçevesinde yapılandırılmış iç kontrol sisteminin mevcudiyeti gerekmektedir. EFQM ve benzeri modellerin, iç denetim anlayışlı asla COSO, CoCo veya Turnbull’ da yer alan iç denetim anlayışından farklıdır. Özünde, kurumsal yönetimi ve bu bağlamda hesap verebilirlik, adillik, sorumluluk ve şeffaflık ilkelerini desteklemek olan iç kontrolün felsefesi, EFQM’ in felsefesinden oldukça farklı olduğundan, her iki yaklaşımın da iç denetime bakışları farklıdır. KİT’lerde iç denetimin sağlıklı işlev göstermesi, COSO modelinin benimsenmesi ve uygulanmasına bağlıdır. COSO’ ya bir alternatif olarak, EFQM modellerinin uygulanmaya çalışılması halinde KİT’leri bekleyen diğer bir risk de iç denetimin beklenen etkinliği sağlamayacak olmasıdır.

 

COSO modeli, 1992’den günümüze tüm dünyada kamu, özel ve kar amacı gütmeyen kurumların risklerini azaltmaları ve iş hedeflerine ulaşmalarını sağlamaya yönelik olarak önemli katkılar sağlamaktadır. COSO modeli, ülkemizde Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği ve İç Kontrol Rehberi ile ülkemiz kamu idarelerinin kullanımına sunulmuştur.

 

Ülkemizde, 2007 senesinden bu yana kamu idareleri Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği’ ne uygun olarak iç kontrol sistemleri oluşturmaktadırlar. Özel sektörde halka açık şirketler ile bankaların da ekseriyetle COSO modelini baz alan iç kontrol ve iç denetim mekanizmaları oluşturdukları görülmektedir.

 

Ülkemizde bu düzenlemeler yaygın bir şekilde kabul görmüş ve KİT’lerin yapısına COSO modeli her anlamda daha uygun iken, farklı bir modelin önerilmesi doğru ve sürdürülebilir değildir.

 

KİT’ ler Ne Yapmalı?

 

KİT’lerde iç kontrol konusunda yaşanmakta olan bu kafa karışıklığı, Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Akademisyenler, Mesleki Dernekler ve KİT temsilcileri arasında gerçekleştirilecek bir çalıştay dahilinde karara bağlanmalı ve hızlıca giderilmelidir. İç kontrol ülkemizde kurumlar üstü ve stratejik bir konudur. İç kontrol konusu tüm kamu sektöründe ki buna KİT’ler de dahildir, yeknesak ilke ve prensipler ile ele alınmalıdır. Ülkemizde iç kontrol konusunda bu denli ciddi bir yönelim ve çalışma altyapısı varken, başka bir modelin önerilmesi ciddiyetle tartışılmalıdır. EFQM Modelini öneren Hazine Müsteşarlığı dahi kendi iç kontrol çalışmalarını Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği çerçevesinde yürütürken, KİT’lere, pratikte büyük uygulama güçlükleri içeren ve fayda sağlaması çeşitli sebepler ile mümkün gözükmeyen, esasen özünde bir iç kontrol modeli dahi olmayan EFQM modelinin önerilmesi konusu etraflıca değerlendirilmelidir.

 

KİT Üst Yönetimleri ile iç kontrol sistemlerinin oluşturulması ve koordinasyonu ile görevli birim yöneticilerine, konu ile ilgili yasal (ikincil ve üçüncül) düzenlemeleri beklemelerini öneriyorum. EFQM büyük bir adanmış gerektiren, önemli eğitim ve uygulama maliyetleri olan, teşkilatları yoracak ve KİT’ lerin özel koşulları nedeni ile başarı olasılığı düşük bir modeldir. Üstelik mükemmel bir Toplam Kalite Yönetimi Modeli olsa da, ne dünya genelinde ne de Türkiye’ de kabul gören bir iç kontrol modeli değildir. Toplam Kalite Yönetimi çerçevesinde uygulanması son derece makul ve mantıklıdır, ancak yine KİT’ lerin, makalede belirtilen özel koşulları, EFQM Modelinin KİT’ lerde Toplam Kalite Yönetimi çerçevesinde dahi uygulanmasını zorlaştırmaktadır.

 

KİT’lerin iç kontrol çalışmalarını, EFQM değil, COSO İç Kontrol Modeli (Kamu İç Kontrol Standartları Tebliği ve İç Kontrol Rehberi) çerçevesinde oluşturmaya yönelik bir strateji izlemelerini öneriyorum. Zira ülkede kabul edilmiş ana strateji bu iken, farklı bir modelin uygulanması doğru değildir. Hazine Müsteşarlığı’nın ilgili Genel Müdürlüğü’ nün bu konuda neden EFQM Modelini önerdiği, EFQM ile İç Kontrol ilişkisini açıklayan, bu kararın dayanaklarını net bir şekilde ortaya koyacak bir yazıyı en yakın zamanda kaleme alması ve kamu oyu ile paylaşması gerekmektedir. Ayrıca konuya ilişkin ikincil ve üçüncül düzey mevzuatın oluşturulması sırasında yukarıda önerilen geniş katılımlı bir çalıştay düzenlenmesi ve iç kontrol konusunun ülke politikası olarak ve kurumlar üstü değerlendirilmesi gerektiği düşünülmektedir.

 

Konu ülkemiz “kalite yönetimi ekosisteminin” iyi niyetle desteklenmesi olarak planlanmış olsa bile, olaya ülke politikası olarak bakmak, iç kontrol konusunda daha önce ortaya koyulmuş olan siyasi ve bürokratik iradeyi yok saymamak ve yeknesaklıktan uzaklaşmamak gerekmektedir.

 

KİT’lerde iç kontrol sistemleri oluşturmada EFQM modelinin uygulanması halinde;

 

  • KİT’lerin kendi koşulları (mevzuat, yönetim yapısı, siyasi etkiler, karar dinamiği, personel motivasyonu, yetkinlikler, vb.) çerçevesinde gereksiz bir iş yükü ve maliyetler ile karşı karşıya kalmaları,
  • Modelin bir iç kontrol modeli olmaması nedeni ile iç kontrolün en önemli bileşenleri olan risk değerlendirme, kontrol faaliyetleri ve izleme unsurlarının ihmal edilmesi,
  • KİT’lerin daha sonra COSO bazlı iç kontrol çalışmaları yürütmek zorunda kalmaları nedeni ile mükerrerlikler ortaya çıkması ve teşkilatın yorulması,
  • EFQM modelinin, iç denetim-iç kontrol entegrasyonunu sağlamıyor olması nedeni ile yine önemli bir maliyet unsuru olan ve KİT’lere büyük katkı sağlayacağını düşündüğümüz iç denetimden verim alınamaması,
  • Ülkemizde iç kontrol bağlamında iki başlılığın ortaya çıkması ve bunun da kafa karışıklığını artırması,

riskleri söz konusu olacaktır.

 

Önerimiz, tüm KİT’lerin, Hazine Müsteşarlığı tarafından gerekli yasal alt düzenlemeler oluşturulana dek, COSO modelini baz alan çalışmalar yürütmeleri, yürütenlerin de bu çalışmalara devam etmeleridir. Doğru istikamette gidilmesi ve ileride oluşabilecek risklerin bertaraf edilmesi açısından KİT Üst Yönetimlerinin, konuya geniş perspektiften bakmaları gerekmektedir.

 

Hazine Müsteşarlığı,  Maliye Bakanlığı, Akademisyenler, Meslek örgütleri ve KİT temsilcilerinin katılacağı bir “KİT’lerde İç Kontrol Çalıştayı”’ nın vakit geçirilmeden planlanması ve konunun tüm boyutları ile değerlendirilmesi önerilmektedir.

Etiketler:
Önceki yazılarım
Sonraki yazılarım

Hakkında bertankaya

2 Yorumlar

  1. sadettin öztaskın

    hocam merhaba

    KİT ler konusundaki analizinize tamamen katılıyorum. Hazine Müsteşarlığının EFQM tavsiyesinin sebebi bilgi eksikliğimi yoksa kendilerince geçerli açıklaması nedir?

    saygılar

  2. Sadettin bey merhaba, sanıyorum bilgi eksikliği etkili oldu. İlgili Genel Müdürlükte yöneticilerin yanlış yönlendirilmeleri söz konusu. Maliye Bakanlığı ile istişarede bulunulmadan, birkaç uzmanın insiyatifi ile böylesi büyük bir hata yapıldı. Umarım bu konuda geri adım atılır ve COSO modeline geçilir.

Bir Cevap Yazın

E-Posta adresiniz yayınlanmadı

Şu HTML etiketlerini ve özelliklerini kullanabilirsiniz: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <strike> <strong>


Yenile



Yukarıya Git